摘 要
发行超长期特别国债是党中央、国务院着眼强国建设、民族复兴战略全局，作出的一项重大战略决策部署，既利当前，又惠长远。有别于传统特别国债，本次超长期特别国债在发行期限上明显拉长，且计划连续多年发行，有利于更好匹配重大项目的长期资金需求，促进宏观经济基本面和发展预期的持续改善。在超长期特别国债的组织实施过程中，应关注项目储备、政策支撑和资金配套等方面问题，进一步明确超长期特别国债的功能定位，统筹做好与其他财政金融工具的协调配合，通过打好宏观政策“组合拳”，进一步夯实国家安全和长远发展的基础。
关键词
超长期特别国债财政金融工具跨周期调节
2024年《政府工作报告》提出，我国从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，2024年先发行1万亿元。特别国债是“特殊时期着眼特殊目标的特殊举措”，是在一定经济形势下的“一次性”政策，其“特殊效用”受到社会各界的广泛关注。本次强调“超长期”，意味着发行期限可能长达20年甚至更长。在复杂多变的国内外形势下，我国适时推出超长期特别国债，具有特殊的战略考量和重大的现实意义。因此，有必要全面厘清超长期特别国债的基本特征、功能定位，探究如何更好发挥其在扩投资、稳增长、惠民生中的积极作用。
超长期特别国债的基本特征
超长期特别国债是发行周期“加长版”的特别国债。自20世纪90年代以来，我国先后发行过3次特别国债和1次按照特别国债管理的国债，累计发行规模达3.82万亿元，分别是1998年2700亿元、2007年1.55万亿元、2020年1万亿元及2023年1万亿元。其中，1998年财政部发行的2700亿元特别国债，主要用于补充四大国有银行的资本金，提高国有银行的风险抵御能力，使其满足《巴塞尔协议》对银行资本充足率的要求。2007年，财政部通过全国银行间债券市场面向境内商业银行发行1.55万亿元特别国债，用于购买外汇成立中投公司。该公司作为开展国家外汇资金多元化投资的重要平台，投资标的包括公开市场股票、固定收益、另类资产及现金产品。2020年，财政部采取市场化方式发行1万亿元特别国债，主要用于弥补地方抗疫相关支出缺口。2023年，财政部增发的作为特别国债管理的1万亿元国债，主要用于支持灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力的项目建设。本次超长期特别国债主要聚焦科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食和能源资源安全、人口高质量发展等八个重点领域，致力于为如期实现第二个百年奋斗目标夯实基础。
从历史实践看，特别国债大多是在宏观环境发生重大变化，经济遭受重大冲击，或面临巨大风险时发行的，专项用于国家重大战略和重点领域建设，或应对重大疫情和自然灾害等公共危机。相较一般国债，特别国债的发行流程、审批机制和使用方式均较为灵活。在发行决策方面，特别国债可根据外部环境的变化情况及逆周期调节的实际需要，灵活选择发行时点及发行规模。在发行方式方面，特别国债较为灵活，可向商业银行定向发行，无需每次竞价招标，且可在央行公开市场操作等货币政策工具的协同配合下迅速筹集资金，不会对国债收益率曲线和市场流动性造成冲击。例如，2020年发行的抗疫特别国债，根据疫情防控形势及国债收益率曲线建设的需要，全部面向记账式国债承销团成员公开招标，采取多批次方式发行，且以10年期为主，适当搭配5年、7年期品种，旨在平滑地方政府的还本压力，减缓对金融市场的过度冲击。在审批机制方面，特别国债的审批流程更为简洁高效，只需由国务院提请全国人大常委会审议，调整年末国债余额限额，然后由财政部根据议案启动发行，而一般国债需年初由国务院提请全国人大审议发行额度。在资金的使用方面，我国强调特别国债与专项债、一般债之间的功能互补，并形成了一整套管理制度。财政部针对抗疫特别国债制定了资金管理办法，明确了抗疫特别国债的资金用途、分配拨付、还本付息、预算编制等内容，相关监管部门对特别国债的使用情况进行监督、审计、评估，以确保资金的使用效果和社会效益。2023年10月批准的1万亿元特别国债，虽然列为中央财政赤字，由中央政府承担还本付息，但全部通过转移支付方式安排给地方使用。财政部、国家发展改革委等部门主要从把准项目关口、加快资金下达、压实监管责任三个方面来强化特别国债管理，更好发挥其补短板、强弱项、惠民生的功能。
2024年发行的超长期特别国债，既保持了特别国债的基本属性，又突出了“超长期”的鲜明特征，更有利于匹配重大项目的长期资金需求，避免地方政府将“短平快”项目匆忙打包而滋生套取财政资金、变相化债等扭曲行为。另外，本次明确提出“拟连续几年发行”，既体现出宏观政策的连续性和一贯性，为市场注入了更加稳定的预期，又保留了政策灵活性和相机抉择空间。
超长期特别国债的功能定位
自2023年以来，我国经济呈现出回升向好、长期向好态势，但经济恢复的基础尚不牢固、部分指标修复进度不及预期。为有效应对不稳定、不确定、难预期因素明显增多的外部环境，党中央、国务院决定发行超长期特别国债，并将其作为积极财政政策的重要组成部分。相较其他积极财政政策，2024年的超长期特别国债既有扩大投资、刺激经济的共性作用，也有精准发力、持续发力的鲜明特征。应在明确超长期特别国债功能定位的基础上，进一步统筹做好超长期特别国债与其他财政金融工具的协调配合，充分发挥宏观政策“组合拳”的合力。
（一）聚焦国家重大战略项目
推动国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，是落实我国总体国家安全观的务实举措，也是推进经济社会高质量发展、构建国家竞争优势的重要抓手。超长期特别国债聚焦强国建设和民族复兴进程中的大事、要事、难事，重点支持加快实现高水平科技自立自强、推进城乡融合发展、促进区域协调发展、提升粮食和能源资源安全保障能力、推动人口高质量发展、全面推进美丽中国建设等方面的重点任务，真正抓住了重大战略实施和重点领域安全能力建设的“牛鼻子”。相较而言，本次超长期特别国债比以往特别国债的目标更加宏大、发行期限明显拉长，更加注重综合社会回报率，能为重大战略项目提供成本更低、偿付压力更小、预期更加稳定的战略性资金。这一清晰定位，既与一般国债及地方政府专项债在功能上形成了互补，有利于构建国家安全和长远发展的坚实底座，也有助于引导、撬动更多社会资本，形成构建现代化产业体系、发展新质生产力的强大合力。
（二）优化中央和地方债务结构
近年来，地方财政收入增长乏力，尤其是土地出让收入大幅下滑，叠加民生、环保等领域刚性支出的持续增长，地方政府债务率明显上升，部分地区已逼近甚至超过财政部设定的120%警戒线。与大部分国家中央政府债务远超地方政府债务的国际惯例不同，我国中央财政的债务负担较轻。随着我国城镇化、工业化不断推进及市场空间的逐渐缩小，全社会的投资回报率呈现边际下降态势。如果延续传统的资金筹集方式，可能越来越难以找到合意回报率的项目，并会进一步增加地方财政的还本付息压力。而中央政府举债成本低、期限长，且使用更加灵活，有助于降低国家的整体债务风险。因此，有必要适当扩大中央政府举债规模，进一步优化中央和地方债务结构。超长期特别国债的举债主体为中央政府，不纳入赤字范围，无疑是优化中央和地方债务结构、减缓地方政府债务压力最有效的方式之一。
（三）更好发挥跨周期调节功能
当前，各类周期性和非周期性因素相互叠加导致经济下行压力增大。在此背景下，我国加快构建新发展格局、推动高水平对外开放取得明显成效，但仍面临国内总需求不足、国际供需循环不畅、关键核心技术不强等挑战。如果只局限于逆周期调控措施，可能“按下葫芦浮起瓢”，只能解决短期性、局部性问题，长期来看反而会加剧风险的转移或演变。通过谋划一批超长期特别国债项目，可以跳出单一的逆周期调节的窠臼，从更宏观层面和更长时间跨度来进行经济调控，为深化供给侧结构性改革、降低经济社会运行成本创造条件。另外，超长期特别国债可根据项目建设的实际需要，基于市场和经济运行情况择机发行，有助于缓解政府的中短期偿债压力，以时间换空间，拓展经济发展空间，缓解地方政府债务压力，使社会发展与经济增长达成平衡。
提升超长期特别国债使用效能的对策建议
发行超长期特别国债是我国积极财政政策“适度加力，提质增效”，有效对冲经济下行风险、稳定宏观经济基本盘的务实举措。由于其推出时间不长且相关政策指引尚未出台，地方政府对超长期特别国债功能属性的认识可能存在偏差，优质项目储备、政策环境及配套支持均存在不足。为更好发挥其扩大有效需求、提振投资信心、加快形成实物工作量的作用，建议从政策框架、全生命周期管理及宏观绩效导向三个维度综合施策。
（一）完善政策框架，优化超长期特别国债的管理机制
本次超长期特别国债将从5月起分期限、分批次发行，但社会各界对此类国债的触发机制、发行条件、申报流程、审核规则及资金管理等还存在模糊认识。建议加快出台相关政策指引，明确超长期特别国债的相关工作方案，并尽快启动超长期特别国债相关政策与现行宏观经济政策、产业政策、化债政策等一致性“评估—反馈—优化”机制，构建超长期特别国债统一的政策框架，对债券“借、用、管、还”实施全流程管理。建议从以下几方面入手。
一是明确超长期特别国债的重点支持类型。可将具有一定现金流或可实现资产管理闭环的项目作为特别国债优先支持的类型，其他公益性项目则主要依靠一般债增发机制。
二是完善超长期特别国债的市场化发行方式，推动完善国债收益率曲线，促进金融机构资产配置的持续优化。在此过程中，强化财政金融政策的协调配合，推动国债市场化利率形成和调控机制的优化，以适配我国财政金融协同发展的更高要求。可借鉴之前特别国债和政策性开发性金融工具的发行经验，进一步优化发行频次，建立常态化、市场化的发行机制。
三是强化多部门协同配合。超长期特别国债项目的建设周期较长、覆盖范围较广，涉及中央政府与地方政府之间的委托代理关系和各部门职能的整合。建议尽快建立健全项目实施的多元服务平台，积极发挥央企的引领作用和民营企业的效率优势，形成推动项目落实和项目优化的共建共治生态。比如，设计激励相容的风险补偿和投资补助机制，争取各类市场化资金支持，引导社会资本共同参与重点领域项目建设，多渠道补充项目建设资金。
（二）加大统筹规划力度，强化项目的全生命周期管理
一是加大符合条件的优质项目储备力度。引导地方政府积极开展前期调研，着力优化项目遴选机制。可将项目战略意义、实施可行性、资金到位时间、参与主体资质等指标作为项目储备标准，保障重大项目储备和滚动接续，充分体现超长期特别国债对落实总体国家安全观和国家重大战略部署的根本要求。杜绝地方政府延续一般债思路，将超长期特别国债视为中央的一般性转移支付。
二是提高统筹层级。着力谋划一批跨区域、跨领域、跨层级的重大项目，更多发挥中央政府在项目规划、资金安排中的主导作用；充分发挥地方政府和职能部门的信息、专业优势及社会资本的效率优势，建设一批惠及面广、综合效益高、示范带动强的优质项目。针对超长期特别国债项目资金需求大、公益属性强、投资周期长等特点，可谋划设计有利于社会资本主动参与的激励机制。
三是强化政策的跟踪落实和项目的有效监管。锁定一批基于重大战略且有利于经济社会高质量发展的重大项目，避免过度包装“短平快”项目并滋生套取财政资金、变相化债等扭曲行为。应结合超长期特别国债项目的功能定位，切实加强项目的前期论证，确保项目建设符合实际需求，避免重复建设。与此同时，强化项目实施全过程的资金监管，促进经费开支透明化、公开化，杜绝资金使用效率低等问题，确保每一笔资金都花在刀刃上。
（三）突出宏观绩效导向，提升项目的综合治理能力
财政资金投入的微观有绩效，并不等于宏观有绩效。在超长期特别国债的使用过程中，既要在项目选择、资金分配、竣工交付、运营维护等方面完善微观绩效目标和评价体系，更要从整体性、系统性视角关注超长期特别国债的宏观绩效水平。
一是将绩效管理目标与国家的长期战略目标相统一，贯彻落实党中央重大决策部署，将宏观绩效管理贯穿于财政资源配置各环节和项目实施全周期，真正体现“国之大者”。
二是根据国家政策和战略安排适时动态调整、优化项目宏观绩效评价体系，通过监测、评估和反馈机制，不断完善项目管理流程和决策程序，实现宏观绩效目标。
三是尽快建立针对超长期特别国债项目的宏观绩效信息公开和问责机制，确保绩效管理过程公开透明，绩效评价结果充分运用，进一步提升超长期特别国债的管理水平和具体项目的综合治理能力。
参考文献
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◇ 本文原载《债券》2024年5月刊
◇ 作者：岭南大学商学院卓识
中国财政科学研究院张琦
◇ 编辑：刘羽飞杨馥竹廖雯雯